Nederland, het begrip verblijfplaats, de overheid en de kampeerauto.

Steeds vaker horen we dat gemeenten parkeren en overnachten in een kampeerauto niet vrij mogen laten. Ook zouden ze geen kampeerautoplaatsen mogen aanleggen. Is dat eigenlijk wel zo?

Wat is een kampeerauto?

Kampeerauto’s zijn auto’s bestemd en gemaakt om mee over de wereld te zwerven, leuke plaatsen te bekijken en er kortere of langere tijd in te verblijven. Op deze manier ervaren de gebruikers van kampeerauto’s hun “vrijheid”. Kampeerauto’s zijn niet gemaakt om (langere tijd) op een camping te staan. De kampeerautogebruiker is te vergelijken met een botenbezitter: neerstrijken, recreëren, consumeren, overnachten en verder trekken. Op het moment dat de kampeerautogebruiker is zijn kampeerauto stapt, is zijn vakantie begonnen. Want door de eigen vuil- en schoonwatertanks, douche, keuken en slaapgelegenheid is de kampeerautogebruiker, net als de bootbezitter selfsupporting. Hij kan gaan en staan waar hij wil. Overnachten vraagt maar om weinig voorzieningen, zoals om de paar dagen een watertappunt, een vuilwaterafvoerput en een lozingspunt voor het (cassette)toilet.

Gemeenteraden hebben op grond van artikel 149 van de Gemeentewet verordende bevoegdheden. Het vaststellen van de APV of artikelen in de APV is geen verplichting, maar een bevoegdheid. Het is een bevoegdheid, die voortkomt uit de autonome verordenende bevoegdheid van de raad voor het grondgebied van de gemeenteregels te stellen, dit voor zover die niet in strijd komen met hogere regels.

Bij het vaststellen van bepalingen in de APV’s moeten een aantal wettelijke afwegingen worden gemaakt. Omdat in bijna alle gemeentenregels over kampeerauto’s tegenkomen, lijkt het of deze regels worden vastgesteld omdat ze nu éénmaal in de model-APV staan en niet omdat het, na afweging van alle belangen, noodzakelijk is.

Bij het vaststellen van de bepalingen heeft u de navolgende afwegingen moeten maken.

Wettelijke afwegingen.

Wanneer gemeenteraden een bepaling vaststellen moet deze voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (Algemene Wet bestuursrecht).
Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. (dus ook de belangen van de kampeerautobezitter).
De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (art.3:4 AWB).
Beperkingen moeten noodzakelijk zijn in een democratische samenleving in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Rekening houden met bestaande jurisprudentie.

Van bovenstaande afwegingen is naar mijn mening geen of onvoldoende sprake geweest bij het samenstellen van de door mij bedoelde wettelijke bepalingen. Meer over de te nemen afwegingen kunt u lezen bij het kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, met name het “Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving”.

Parkeren binnen een gemeente.

Langer dan enkele dagen parkeren voor in- en uitladen van een camper is verboden. Ik vraag me af of uw gemeenteraad bevoegd is om dergelijke verboden in de Algemene plaatselijke verordening (APV) op te nemen. Het verbod om campers langer dan enkele dagen te parkeren wordt geregeld in de Algemene plaatselijke verordening, waarbij door gemeenten gebruik wordt gemaakt van het begrip “parkeerexessen”.

Op initiatief van de VNG heeft de Tweede Kamer door middel van een amendement een nieuw artikel 2a in de Invoeringswet Wegenverkeerswet (WvW 1994) ingevoegd. Dit artikel luidt als volgt: “Provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voor zover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen.” Hierbij werd vooral gedacht aan de regeling van parkeerexcessen, zoals ook blijkt uit de toelichting bij dit amendement. Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 geeft derhalve aan dat Gemeenteraden de bevoegd hebben om bij parkeerexcessen bepalingen vast te stellen. De gemeentelijke verordening die regels stelt omtrent “parkeerexcessen” is de Algemene plaatselijke verordening. Een exces is iets dat het aanvaarbare overschrijdt, dit moet dus afgewogen worden alvorens de Gemeenteraad een verbod instelt. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat op alle door uw gemeente aangewezen plaatsen sprake is van een parkeerexces dat dan ook pas na enkele dagen een exces wordt, immers de eerste dagen is het vrijgelaten.

Naar mijn mening zijn de afwegingen die de gemeenteraadsleden hebben gemaakt onvoldoende, waardoor de rechtmatigheid van de regelgeving bijzonder discutabel is.

Overige zaken m.b.t. dit verbod.

Het verbod in de APV’s betreft meestal uitsluitend voertuigen tijdens hun gebruik voor recreatieve of andere niet-verkeersdoeleinden. Immers er staat in het betreffende artikel: “Het is verboden een voertuig dat voor recreatie dan wel anderszins voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd” waarna de opsomming van verboden volgt. Kampeerauto’s zijn geparkeerd en parkeren heeft geen enkel recreatiedoel en valt derhalve niet onder de geldende bepaling.

De regels m.b.t. parkeren zijn geregeld in, bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994. Op grond van artikel 122 van de Gemeentewet is de gemeente niet bevoegd zaken te regelen die reeds door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening worden geregeld. De wegenverkeerswet zegt in artikel 2a dat: “provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voorzover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voorzover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen”. De gemeente heeft dan ook geen verordende bevoegdheid waar het het parkeren van kampeerauto’s betreft. De betreffende regels zijn op grond van artikel 122 Gemeentewet dan ook van rechtswege vervallen.

Van een regelgevende overheid mag verwacht worden dat zij waar nodig differentiatie aanbrengt in de regelgeving. In tegenstelling tot een caravan kan de kampeerauto ook (zelfs primair) voor dagelijks gebruik (woon-werkverkeer) benut worden. Dat kan niet met caravans en differentiatie binnen de regelgeving is dan ook gerechtvaardigd.

Er ontstaat door de betreffende regelgeving in het artikel rechtsongelijkheid. Door het niet gedefinieerde begrip “schadelijk voor het aanzien” waarbij een vuil en verroest bestelbusje wel overal mag staan en eenzelfde keurig busje ingericht als kampeerauto niet. Primair leidt deze regeling tot willekeur; wordt dit onderdeel van het bestemmingsplan en komt er een Welstandscommissie???.

Jurisprudentie en andere bepalingen.

Uit jurisprudentie (de Rechtbank Utrecht LJN AA3583 SBR 00/1938 d.d.12-12-2000) blijft dat het aanwijzen van alle wegen binnen de bebouwde kom buitensporig is omdat niet overal onvoldoende parkeerruimte is . Het aanwijzen van alle wegen binnen de bebouwde kom is dan ook disproportioneel, er zijn vele plaatsen binnen de bebouwde kom waar kampeerauto’s geparkeerd kunnen worden zonder de in het artikel genoemde doelstellingen worden aangetast, de belangen van camper van kampeerautobezitters in de gemeenten worden hierdoor onevenredig geschaad. (artikel 3:4, tweede lid, Awb).

Nergens is een goede aanduiding waar niet geparkeerd mag worden. Voor vrachtauto’s en bussen staan vaak nog borden bij binnenkomst van de gemeente. Borden met kampeerauto’s ontbreken. Overigens is de vraag of een dergelijke aanduiding voldoende zou zijn. De Nationale Ombudsman schreef: “Een burger moet ervan op aan kunnen dat als de overheid voorschriften vaststelt, deze helder zijn en goed uitvoerbaar. In de dagelijkse maatschappelijke praktijk heeft een burger regelmatig te maken met diverse overheidsinstanties. Het gaat dan niet alleen om landelijk werkende instanties, maar ook om regionale en lokale instellingen, ieder met eigen regels voor vaak nauw verwante onderwerpen”.(Rapport 2012/189).

Van de regelgevende overheid mag verwacht worden dat zij belangen afweegt (art 3:4 AWB) Inbraakgevoelige kampeerauto’s moeten vaak op plaatsen geparkeerd worden waar het risico op inbraak groot is, immers in ieder kampeerauto zijn veel voorwerpen en goederen aanwezig. Van de overheid mag verwacht worden dat op de aangewezen plaatsen veilig een camper gestald kan worden. Hiervan is veelal geen sprake.

Parkeren en vrij overnachten.

Steeds vaker horen we dat gemeenten parkeren en overnachten in een kampeerauto niet vrij mogen laten. Ook zouden ze geen kampeerautoplaatsen mogen aanleggen. Is dat eigenlijk wel zo?

In Kamerstuk 29829 staat over vrij kamperen onder andere: “Het vervallen van het verbod van artikel 15 tot het kamperen buiten kampeerterreinen, het zogeheten vrij kamperen, heeft tot gevolg dat het vrij kamperen zonder nadere voorziening door gemeenten in beginsel toelaatbaar is. Gemeenten, die nu geen enkele uitzondering op dit verbod toestaan en straks een dergelijk verbod willen handhaven zullen hiervoor in de nieuwe situatie juist een voorziening moeten treffen. Maar ook gemeenten die kamperen buiten kampeerterreinen onder voorwaarden willen toestaan zullen net als nu hiervoor een regeling moeten treffen. Uiteraard staat het hen vrij om na de intrekking van de WOR andere voorwaarden te stellen dan de voorwaarden die nu gelden op grond van de WOR. Met name voor het verbieden of reguleren van het kamperen buiten kampeerterreinen kan het dienstig zijn dit in een gemeentelijke verordening op te nemen. De VNG heeft aangegeven dat haar model APV hiervoor aanknopingspunten biedt”. Hieruit blijkt duidelijk dat de gemeente de bevoegdheid tot het aanwijzen van camperplaatsen heeft, anders zou de Regering de Eerste en- Tweede Kamer der Staten-Generaal verkeerd hebben voorgelicht.

Ook is naar mijn mening is de scheiding tussen de overheidsactiviteiten en de martktactiviteiten een kunstmatige. Gemeenten worden geacht datgene te doen wat in het belang van hun inwoners is en hebben daar in artikel 108 van de Gemeentewet nadrukkelijk de bevoegdheid toe gekregen. Daarbij dient aangetekend te worden dat gemeenten geen bevoegdheid hebben waar het gaat om regulering van markt en economie. Om te bepalen wat bij parkeren en overnachten de bevoegdheden van een gemeente op grond van artikel 149 e.v. van de Gemeentewet zijn m.b.t. moeten we kijken naar de rangorde in de wetgeving. Bovenaan in de “pikorde” staan de internationale verdragen, dan volgt onze Grondwet, vervolgens de Haagse wetten en tenslotte de gemeentelijke verordeningen. De gemeentelijke verordeningen mogen niet in strijd zijn met wetgeving die hoger in de ‘pikorde’ staat.

EVRM

Artikel 2 van Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( EVRM ) en door artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten ( IVBPR ). Artikel 2 van Protocol 4 bij het Europees Verdrag EVRM bepaalt nadrukkelijk dat een ieder die zich legaal op het grondgebied van een deelnemende staat bevindt, daar vrijelijk zijn verblijfplaats moet kunnen kiezen. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De keuzen van de vrije verblijfplaats is dus een grondrecht.

Is een kampeerauto een verblijfplaats als bedoeld in het EVRM?

Zoekend in woordenboeken kom ik o.a. uit op huisvesting, onderkomen, verblijfplaats, woning etc. Ook blijkt uit de wetgeving dat een kampeerauto (kampeerauto) een verblijfplaats is in de zin van de wetgeving is. Dit blijkt uit o.a. de:

Wet op het binnentreden: Volgens de Memorie van Antwoord bij de Wet op het Binnentreden is het principe van het huisrecht ‘dat de intieme sfeer van het wonen wordt beschermd.’ Ook een kampeerauto valt daaronder.
Drinkwaterwet: artikel 4 lid 4 onder a ten tweede;
Wet op de Motorrijtuigenbelasting 1994: artikel 23a;
Regeling voertuigen: artikel 1.1 lid 2.
Gemeentewet, artikel 224 toeristenbelasting, hoe kun je verblijf houden zonder verblijfplaats?

Daarnaast wordt ook in de Algemene plaatselijke verordeningen gesproken over “recreatief nachtverblijf”.

Uit bovenstaande blijkt onomstotelijk dat een kampeerauto een verblijfplaats is in de zin van het EVRM en dus onder de bescherming van de internationale en nationale wetgeving valt.

De stelling dat een kampeerauto niet onder het begrip van artikel 2 bij Protocol 4 van EVRM lijkt niet houdbaar bij de rechter. De bewoner van de kampeerauto voert er zijn privéleven in, zoals ook artikel 8 van het EVRM aangeeft. Het openbaar gezag mag zich daar slechts in mengen voor zover dat noodzakelijk (pressing social need) is. Dit noodzakelijkheidsvereiste betekent volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof in dat de verbod moet worden gerechtvaardigd door een zwaarwegend maatschappelijk belang (pressing social need), en in overeenstemming moet zijn met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit wil kort gezegd zeggen, dat het verbod in een juiste verhouding moet staan tot het nagestreefde doel (proportionaliteit), en dat het doel niet op een minder ingrijpende wijze bereikt kan worden (subsidiariteit). Het EVRM geeft aan dat er vooraf een afweging moet plaatsvinden op de genoemde gronden. Ook de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft dat in zijn schrijven d.d. 8 mei 2013 aan. In alle andere gevallen is de gemeente niet bevoegd de beperkingen aan burgers op te leggen.

Dat de veiligheid van de mensen die in een kampeerauto overnachten overal in een gemeente in het geding is nergens onderbouwd. Er vinden jaarlijks miljoenen veilige overnachtingen in Europa plaats met kampeerauto’s buiten campings. De onveiligheid is daar zeker niet groter dan op een camping. In al de jaren dat de opsteller met een kampeerauto rondtrekt, ‘heeft hij slechts één diefstal meegemaakt en dat was op een bewaakte camping. Wel is het voorstelbaar dat bijv. overnachten langs autosnelwegen en op sommige plaatsen de veiligheid kan aantasten. Op die plaatsen kan de overheid dan ook terecht een verbod instellen. Als men overdag met een kampeerauto bijv. tot 23.00 uur mag parkeren, dan lijkt het er bijna op dat de overheid het slapen aan het verbieden is. Als voorbeeld kan dienen, overnachten langs het Veerse Meer in Zeeland is in een (beveiligde) kampeerauto verboden, maar er mag in hetzelfde gebied wel in een open boot aan een steiger overnacht worden. Dit duidt op een stuk rechtsongelijkheid.

Natuurlijk is het nooit de bedoeling van een rechter of wie dan ook geweest is dat kampeerauto’s maar naar believen overal geplaatst kunnen worden en dat de overheid het plaatsen van kampeerauto’s in de openbare ruimte niet zou kunnen beperken. De beperkingen die de overheid eraan kan stellen worden aangegeven in het derde lid te weten: de beperkingen moeten noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De overheid behoort altijd de in het geding zijnde belangen (o.a. proportionaliteit en subsidiariteit) vooraf af te wegen.
In dit kader is ook het “arrest Spong van belang en levert bruikbare jurisprudentie op (uitspraak 10 september 2004; AR1937, gerechtshof Arnhem, 21-004299-03) over het al dan niet aanwijzen van geschikte plaatsen door de gemeenteraad.

Een kampeerauto heeft een groot aantal technische en wettelijke eisen, anders dan bijvoorbeeld caravans en tenten, waardoor de kampeerauto als kleine woning gezien kan worden. Dat deze beperkingen en de vereiste belangenafwegingen inhouden dat mensen in een kampeerauto’s alleen op campings mogen overnachten is in strijd met genoemde grondrechten. De overheid rekt dan de bepalingen en de in het geding zijnde belangen te ver op. Ik denk ook dat de VNG in haar modelverordening daarom ook de mogelijkheid heeft opgenomen om kampeerautoplaatsen aan te wijzen. Ook de gronden om ontheffingen te weigeren geven een goede en behoorlijke belangenafweging aan. Wat dat betreft zitten de bepalingen van de modelverordening wel goed in elkaar. Hier uit zich de kritiek ook niet direct op, wel op de uitvoering die eraan gegeven wordt.

Resumerend:

Wanneer overnachten met een kampeerauto in de openbare ruimte wordt verboden zal er vooraf een belangenafweging (proportionaliteit en subsidiariteit) moeten plaatsvinden. Op dit moment nemen de meerderheid van de gemeentes de artikelen uit de modelverordening over, zonder de vereiste afwegingen te maken of alternatieven te bieden. Gelukkig zijn er enkele goede uitzonderingen. Door dit beleid vluchten de mensen met kampeerauto’s de grens over en komen de buitenlandse gasten steeds minder naar Nederland. Nederland zou er goed aan doen een voorbeeld te nemen aan landen als Frankrijk, Spanje, Noorwegen etc. die het EVRM wel serieus naleven.